我国生态文明制度建设的问题及对策
我国生态文明制度建设方面，法规不断建立健全，执法力度明显增强，监督管理发挥作用，环境资源保护政策有效落实，在一定程度上提供了促进生态文明建设和经济社会循环可持续发展制度保障。但是，还存在法制不完备，体制不完善，机制不健全等方面尚未健全的生态社会管理长效机制，尤其是缺乏促使资源节约的经济社会循环永续发展政策和鼓励资源能源节约的长效机制。因此，加强生态文明法制、体制和机制等制度建设已成当务之急。
【关键词】生态文明建设；制度建设；现状；对策；研究
我国生态文明制度的建立和完善，对生态文明建设起着重要保障作用。但是，现有的体制机制尚未健全，尤其是缺乏促使资源节约的经济社会协同永续发展政策和鼓励资源能源节约的长效机制。
1 生态文明制度建设存在问题与原因分析
由于传统政府治理模式，常常对破坏生态环境资源行为一罚了之，而且很多时候是多头行政，缺乏有效的配合机制，尤其是未形成一个集保护、利用、开发、补偿、恢复为一体的长效综合治理机制，主要表现在以下三个方面：
（1）法制不完备。在立法方面，立法体系不完备，存在立法空白。我国虽然制定了《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废物污染环境防治法》等多部有关生态环境资源开发保护、能源有效利用方面的法规，但是一些对我国生态文明建设有举足轻重的关键区域、重要领域还没有相应的法律法规，如弱势群体受到生态环境损害后得不到必要补偿的法规。
在执法方面，法治震慑力明显不足。生态环境法律法规中的执行力度比较弱化，缺乏必要强制手段。对生态环境违法犯罪行为的处罚普遍偏松，结果造成违法成本低，守法成本高的现象存在。“统计数据显示，我国生态环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。”这刺激了一些守法实体向违法轨道转移。
（2）体制不完善。首先是管理体制不完善。目前各级政府属地管辖分级负责，各有关部门依照法律法规规定实施相关监督管理的管理体制，这种体制在市场经济条件下难以发挥其应有的监督管理作用。一方面，双重领导体制的地方生态环境保护部门，更多地服从地方政府领导。另一方面，属地生态环境保护原则的管理体制对跨区域和流动性的生态环境问题缺乏有效的治理方法和手段。地方政府更多的是将生态环境的治理成本转嫁给中央或其他行政区域。另外，干部绩效考核欠科学也是重要因素。
其次是政策负面影响。制约生态文明建设的重要因素之一就是生态环境资源保护政策滞后于相关经济社会发展政策，没有充分运用市场化手段，把资源能源的稀缺性和生态环境遭破坏压力转变为应该承担责任信号。政府为保证经济社会活动的正常运转，更注重有效经济社会发展政策，轻视生态环境保护政策，加之，一些政策阶段性强，本身存在缺陷，在促进经济社会发展过程中也产生了许多负面效应。
最后是城乡机遇不平等。我们在注重城市优先发展过程中消耗了大量主要来自农村的森林、水、粮食、矿产等各种资源，所排放的大量污染物却遗留下来，致使农村极少得到资源损耗置换费用和生态系统遭受破坏的生态循环补偿，这种本来以先带后的共同发展战略，由于缺乏后续跟进，又拉开了城乡发展的差距。
（3）机制不健全。几年来，建立了主要包括经济社会发展决策机制、GDP生态核算制度、生态绩效考核管理体系、生态法律法规规章等一系列生态环境保护、资源节约制度，在一定程度上提供了促进生态文明建设和经济社会循环可持续发展制度保障。
2 生态文明建设制度建设的对策
生态文明建设是一项社会公益性很强的长远事业，在生态文明建设过程中容易造成法律失效、政策不要、市场失灵、政府失控和机制不良等问题。因此，在生态文明建设过程中，解决上述问题的首要前提就是坚持科学规划，建立健全低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济、社会发展和生态环境自身发展完善的密切联系、协调统一的法规、政策和体制机制体系。
2.1 健全法制，提供保障。
首先，适应建设需要，健全法律法规。一是有必要把生态文明建设内容写入宪法，从根本大法上保证其健康快速顺利进行。二是突出经济法规中生态环境保护内容，形成与城乡经济社会发展相配套的生态环境法规，如建立完善有关化学物质污染、土壤污染、生态保护、新能源、再生能源等涉及生态环境保护方面法规，不断修改相关条款和补增新的内容，实现有法可依。三是制订完善地方性生态环境保护法规、规章、条例等等，实现有章可循。
其次，科学有效执法，呈现法制威力。强化生态环保行政主管部门强制执行权，加大执法机构对生态环境违法犯罪行为的惩处力度，比如执法机构对生态环境违法犯罪行为有权依法采取查封、暂扣、冻结、没收、拆除设施、吊扣排污许可证以及限期整治和关停企业的决定权，突现执法威慑力。改进罚款机制设计，真正使罚款发挥强有力的杠杆作用。
最后，强化执法监督，维护法规尊严。一方面，完善生态文明建设的科学监测、行政管理、民主监督机制，实行执法责任追究制，提高执法监督的有效性、权威性、强制性和规范性。另一方面，迫使行政机关依法行政，司法机关公正司法，有效维护生态环境法制的统一和尊严。
2.2 完善政策，有效促进。
在规章方面，适应生态环境资源与经济社会协调发展要求，制定、修改有关循环经济和社会、经济核算、环境税收、安全与健康等重要领域规章以及环保考核、责任追究制度。落实生态保护一票否决制度和一把手负总责制度。
在发展规划方面，切实制订有利于生态文明建设的土地、价格、税收、财政和金融等相关方面优惠扶持政策体系，促进区域经济协调重点产业发展。建立生态文明建设综合决策制度，减少规划、计划等重大经济社会行为的失误率。
在措施方面，健全完善环境影响评价制度、生态恢复补偿制度、清洁生产审核制度、应急处置制度等制度。
在行动方面，动员和组织全社会力量共同参与生态文明建设，进行广泛有效社会监督。鼓励科技创新，促进体制机制创新。借鉴国际生态环境保护的成功经验，积极参与全球性、区域性生态文明建设。
2.3 创建机制，良性运行。
生态文明建设除需要健全完善法规、政策外，还需创新生态文明建设体制机制。健全完善生态文明教育制度、信息公开制度、生态综合决策制度、生态政绩考核制度、生态环境补偿制度、协调管理制度、长效管理制度和生态体运行机制。
首先，积极宣传，强化管理。通过行之有效的各种宣传教育，提高人们生态文明素养，增进公众绿色生产、生活和消费的意识和行为。出台生态文明建设综合定性定量评价体系纳入各级党委、政府的政绩、干部业绩评价考核体系。实行生态环境资源的综合管理。
其次，完善机制，长效管理。健全生态文明建设投入机制、生态公平机制、公众参与机制、均衡发展协调机制、产业生态化机制、经济社会与生态环境协调发展机制等长效管理制度。
最后，系统运行，整体循环。建立完善生态体良性循环运行机制。针对生态体（人体、公司、国家和地球）在短、中、长期运行三大规律（生态体运行平衡规律、协衡规律和变衡规律），建立生态体的良性资源循环社会运行机制，科学有效地进行资源拥有、整合配置、利用维持和转换回馈（开拓增殖）。
作者简介
陈士勋（1969-），男，土家族，贵州省铜仁市人。现为中央财经大学马克思主义学院2013级法学博士研究生，研究方向为社会建设理论研究。
杨敏（1955-），女，汉族，河北省清河市人。现为中央(原文来自：wWW.bDFqy.com 千叶 帆文摘:我国生态文明制度建设的问题及对策)财经大学社会发展学院教授、博士生导师，中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究员。研究方向为主要从事理论社会学及其应用、社会建设、社区建设等研究。
作者单位
中央财经大学 北京市海淀区 100081